Reglamento Sanitario Internacional ¿Un logro del multilateralismo o una demostración de sus limitaciones?
Por María Natalia Echegoyemberry*
La discusión en torno a las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (RSI) en la 77ª Asamblea Mundial de la Salud refleja tanto avances como limitaciones del multilateralismo en la respuesta global a las pandemias.
La 77ª Asamblea Mundial de la Salud (WHA77) reunió a los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en Ginebra, del 27 de mayo al 1 de junio de 2024, con el objetivo de discutir las prioridades de la salud mundial.
En este marco se aprobaron las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (RSI,2005), en base a la propuesta (A77/9) elaborada por el Grupo de Trabajo (GTRIH). Pero no se habilitó la posibilidad de una revisión integral del documento, sino sólo enmiendas técnicas específicas.
Gran parte de los procedimientos establecidos en las enmiendas al RSI dependen de lo que suceda con el Tratado de pandemias. Es necesario que ambos instrumentos se integren, complementen y sean coherentes sin dejar lugar a omisiones o superposiciones significativas.
El RSI tiene como objetivo: “prevenir, preparar, proteger, controlar y brindar una respuesta de salud pública a la propagación internacional de enfermedades de manera proporcional y restringida al riesgo para la salud pública y que evite interferencias innecesarias con el tráfico internacional y comercio” (art. 2, RSI,2024).
Numerosos integrantes de la comunidad sanitaria global celebraron la aprobación de las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (RSI, 2024) y consideran estas propuestas un avance, una “decisión histórica”, “un paso adelante”, “una victoria” y una revitalización de la confianza en el "multilateralismo para el bien común.
En efecto, estas enmiendas son vistas con mucho optimismo pues su incorporación al RSI implicaría, la posibilidad una mayor coordinación, preparación frente a emergencias sanitarias globales. Además, de implicar la generación de consensos mínimos sobre la necesidad de cooperación y solidaridad internacional. En particular porque incorpora un enfoque de equidad en la respuesta.
Como aspectos novedosos incorpora la regulación de emergencia pandémica que es declarada por el Director General de la misma manera que las emergencias de salud pública de importancia internacional (ESPI). Sin embargo, no se incorporó la regulación de una “alerta temprana". Menciona que se debe nombrar autoridad nacional del RSI para coordinar la respuesta y la armonización de requisitos de los documentos sanitarios como el certificado de vacunación.
Cambios para que nada cambie. Aspectos Críticos del RSI
Si bien se ha realizado un robusto trabajo en la elaboración de las enmiendas del Reglamento Sanitario Internacional (RSI), las nuevas modificaciones no abordan ni resuelven las críticas formuladas al instrumento anterior. Por el contrario, dichas modificaciones, heredan, reproducen y amplifican estos problemas.Por nuestra parte hemos identificamos aspectos críticos del RSI:
En primer lugar, la ausencia de mecanismos claros de cumplimiento e implementación. Así como la falta de una perspectiva de bienes públicos mundiales en relación con vacunas y tecnologías sanitarias, y un excesivo plazo para su entrada en vigor y para realizar las reservas al cumplimiento.
En segundo lugar, las disposiciones sobre el mecanismo financiero coordinador (art. 44 bis) es insuficiente, lo que podría dificultar la implementación efectiva de las enmiendas y limitar su impacto.
En tercer lugar, la redacción utilizada en el RSI es deficiente, recurriendo a un lenguaje permisivo, uso de condicionales que desvirtúan los propósitos y deberes de las partes. Como ejemplo puede citarse menciones que señalan: “en la medida de sus recursos”,” de acuerdo a su legislación” ; “de conformidad con la ley aplicable”, “cuando sea posible” “sin perjuicio de respeto de las normas aplicables”, “dentro de los medios y recursos disponibles”.
En este caso no es solo una cuestión de técnica legislativa, sino que influye en la posibilidad o no de cumplir y responsabilidad frente al incumplimiento.
En cuarto lugar, con estas enmiendas se perdieron oportunidades de regular la responsabilidad del sector privado y control de las empresas transnacionales, fabricantes, distribuidores de tecnologías sanitarias y la rendición de cuentas de los organismos intergubernamentales.
En quinto lugar, tampoco regula, ni menciona problemáticas que pueden tener impacto antes, durante y después de una pandemia.
Consideramos que las actuales enmiendas crean más institucionalidad, lo cual no redunda en mayores beneficios para la articulación, sino por el contrario mayor burocracia intergubernamental, complejiza los procesos y procedimientos. Así establecen la creación del Comité de Estados Partes y Autoridades Nacionales para el monitoreo de la implementación del RSI dentro de los estados miembros.
En sexto lugar, el RSI no aborda adecuadamente las consecuencias del incumplimiento de las recomendaciones, temporales o permanentes, de la OMS, ni los deberes de cooperación internacional. Aún tiene falta de claridad en las “obligaciones o deberes generales y específicos”.
Tampoco especifica sanciones o medidas frente al acaparamiento o los enfoques unilaterales de los países.
No se aborda el impacto social de las medidas compensatorias ante cuarentenas, y no resuelve el problema de la armonización legislativa interna de los países, ni las tensiones vinculadas a los estados subnacionales y el federalismo.
Por otro lado, no establece prioridades, ni criterios interpretativos, entre los derechos humanos y los intereses económicos. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) estableció que: “los derechos de propiedad intelectual no son derechos humanos, sino un producto social y tienen una función social. (...) los Estados partes tienen el deber de evitar que los regímenes jurídicos de propiedad intelectual y de patentes socaven el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales (OG, Nº 17, 2005 párrs 1, 2 y 35). Por lo tanto se deben interpretar y aplicar de manera que apoye el deber de los Estados de proteger la salud pública”.
En séptimo lugar, el RSI tampoco resuelve y aborda aspectos vinculados a la gobernanza económica, la fragilidad institucional para manejar crisis por parte de la OMS, la debilidad en el liderazgo, la falta de respuestas integrales e integradas ante una pandemia, y la falta de legitimación técnica y/o política de las autoridades nacionales, centros de enlaces y puntos focales responsables de aplicar el RSI.
Asimismo, el RSI no considera la situación de los países que no pueden cumplir con el fortalecimiento de sus capacidades estatales debido a contextos críticos como bloqueos económicos, , guerra, invasión, genocidio, golpes de estado, estados de calamidad o catástrofes ambientales o “cláusulas pausa” frente al endeudamiento con organismos intergubernamentales. No hay disposiciones para estos casos.
Por el contrario, aún persisten respuestas biologicistas, fragmentadas y segmentadas, elaboradas por grupos de expertos de manera vertical y sin una perspectiva de determinación social, legal, política y económica de los procesos de salud/enfermedad de grandes conjuntos poblacionales.
El peregrinar del Reglamento Sanitario Internacional
El tiempo de las epidemias y pandemias, así como el de las personas en situación de vulnerabilidad, no coincide con el de la diplomacia de los organismos intergubernamentales.
Durante casi tres años se estuvieron negociando las enmiendas para incorporar al RSI, luego en éste documento se establecieron plazos para la aprobación del instrumento, que no se ajustan a las necesidades sanitarias actuales de gran parte de la población.
La 77ª Asamblea Mundial de la Salud además evidenció el fracaso y la falta de consensos mínimos en las negociaciones sobre un tratado jurídicamente vinculante para prevenir, preparar y responder globalmente a las pandemias.
En lugar de llegar a una resolución definitiva, el 1 de junio de 2024, se decidió prorrogar el proceso de discusión y extender el mandato del Órgano de Negociación Intergubernamental (INB) por otro año, con una fecha límite establecida para la próxima Asamblea de la Salud en 2025 o en una Asamblea Extraordinaria. El INB 10 retomará en julio sus sesiones híbridas.
Durante la sesión, se presentó un documento que destaca los puntos de acuerdo (en verde) y las discrepancias (en amarillo).Este documento de negociación fue elaborado por el Órgano de Negociación Intergubernamental (INB).
Aunque se celebró por parte de la comunidad internacional la aprobación de las enmiendas al RSI como un hito histórico y un paso hacia adelante en la cooperación internacional.
No obstante, este entusiasmo y aparente éxito en las negociaciones, también ha evidenciado las limitaciones del sistema multilateral vigente, la ausencia de una visión geopolítica en el proceso de elaboración y discusión, la carencia de un enfoque de determinación social de la salud y enfermedad y la falta de participación significativa y representativa de las comunidades y organizaciones de la sociedad civil.
Por último, la falta de mecanismos claros de cumplimiento, financiamiento adecuado, y un enfoque más inclusivo y equitativo pone en riesgo la efectividad de estas regulaciones y la posibilidad de dar respuestas oportunas y equitativas durante las pandemias.
Estas enmiendas serán aplicadas en países como los del sur global con excesivo endeudamiento, retracción de la economía, políticas de austeridad y ajuste fiscal que genera las condiciones sistemáticas de desprotección.
Consideramos que las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional, aunque “bien intencionadas”, no logran superar las deficiencias críticas del instrumento anterior, que resultó claramente insuficiente para lograr la cooperación y coordinación internacional y para generar las condiciones de protección de las personas, colectivos y comunidades frente a la pandemia.
Es necesario analizar de manera crítica las implicancias geopolíticas del RSI y del tratado pandémico.
Necesitamos una nueva arquitectura jurídica global que ponga el eje en la ciudadanía, en los grupos históricamente excluidos y que priorice los intereses públicos por sobre los intereses comerciales.
Finalmente, consideramos que la revisión del RSI y la elaboración del tratado no es sólo un problema de técnica legislativa que “deben resolver expertos” sino que es un problema eminentemente político y por sobre todo ético, lo que se está debatiendo tiene impacto en cuantas vidas estarán dispuestos a dejar vivir o morir.
Directora del Observatorio de Justicia Sanitaria y Climática de Latinoamérica. Coordinadora del Grupo de preparación y prevención de pandemias de Medicinas para el Pueblo Latinoamérica y el Caribe (VPA-LAC), integrante de Movimiento por la Salud de los Pueblos, Círculo de Sistemas y Servicios de Salud, Vicepresidenta de la Asociación Civil para la promoción y protección de los Derechos Humanos, XUMEK. Contacto: [email protected]